La responsabilità del proprietario non colpevole dell’inquinamento: un caso di colpevolezza d’innocenza

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di Andrea Quaranta (consulente legale ambientale, C.E.O. di Natura Giuridica)

Nelle pagine di questo sito è sta pubblicata la massima di una sentenza del Consiglio di Stato del luglio del 2010 (n. 4561), in cui si sottolineava che “la responsabilità dell’autore dell’inquinamento […] costituisce una forma di responsabilità oggettiva per gli obblighi di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale conseguenti alla contaminazione delle aree”, desumibile dalla circostanza che l’obbligo di effettuare gli interventi di legge sorge in connessione con una condotta anche accidentale (a prescindere, cioè, dall’esistenza di qualsiasi elemento soggettivo doloso o colposo in capo all’autore dell’inquinamento).
Ai fini della responsabilità in questione, comunque, si sottolineava che è pur sempre necessario il rapporto di causalità tra l’azione (o l’omissione) dell’autore dell’inquinamento ed il superamento – o pericolo concreto ed attuale di superamento – dei limiti di contaminazione, in coerenza col principio comunitario “chi inquina paga”.

Sensibilmente diversa si presenta invece la posizione del proprietario del sito, in capo al quale è posta una responsabilità “da posizione”, che è svincolata dai profili soggettivi del dolo o della colpa e non richiede neppure l’apporto causale del proprietario responsabile al superamento o pericolo di superamento dei valori limite di contaminazione.
La conclusione era la seguente: nell’attuale sistema normativo l’obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull’effettivo responsabile dell’inquinamento stesso, che le competenti autorità amministrative hanno l’obbligo di ricercare ed individuare.
La mera qualifica di proprietario, o di detentore del terreno inquinato, invece, non implica di per sé l’obbligo di effettuazione della bonifica.
Di conseguenza, l’obbligo di bonifica può essere posto a suo carico solo se responsabile o corresponsabile dell’illecito.

Chiaro. Anzi chiarissimo.
Forse.
Il caso analizzato dalla sentenza che oggi, con il mio primo post per “Il sostenibile”, (TAR Lazio, n. 2263/11), infatti, arriva a conclusioni diametralmente opposte a quelle frutto di una consolidata giurisprudenza, fin qui maturata sul tema.
E lo fa al termine di un ragionamento giuridico che, fin quasi alla fine, non faceva una piega…

Il caso riguarda il sito d’interesse nazionale di Bussi sul Tirino, il procedimento di bonifica ivi iniziato nel 2001, i successivi passaggi di proprietà del sito stesso e l’ordine, rivolto all’attuale proprietario, di attivare – benché incolpevole dell’inquinamento – specifiche caratterizzazioni e misure di messa in sicurezza di emergenza.

Ecco il ragionamento del TAR del Lazio, il quale, pur “consapevole delle diverse conclusioni cui è giunta la giurisprudenza amministrativa” (ex multis, Cons. Stato, n. 3885/09; TAR Piemonte, n. 1575/10; TAR Toscana, n. 1524/10), riassunte in premessa, ha ritenuto, perché “appare ragionevole”, decidere diversamente.

Nel sistema sanzionatorio ambientale, comincia il Collegio, il proprietario del sito inquinato è senza dubbio soggetto diverso dal responsabile dell’inquinamento, anche se, ovviamente, i due soggetti coincidere.
Fin qui nulla quaestio
Sul responsabile dell’inquinamento gravano, oltre altri tipi di responsabilità da illecito, tutti gli obblighi di intervento, di bonifica e lato sensu ripristinatori, previsti dal Codice dell’ambiente.
Tuttavia, prosegue il Giudice amministrativo, il proprietario dell’immobile, pur incolpevole, non è immune da ogni coinvolgimento nella procedura relativa ai siti contaminati e dalle conseguenze della constatata contaminazione.
Infatti, sottolinea il TAR Lazio, il proprietario:

  • è comunque tenuto ad attuare le misure di prevenzione di cui all’art. 242 (art. 245);
  • ancorché non responsabile, può sempre attivare volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale (art. 245);
  • è il soggetto sul quale l’ordinamento, in ultima istanza, fa gravare – in mancanza di individuazione del responsabile o in caso di sua infruttuosa escussione – le conseguenze dell’inquinamento e dei successivi interventi (art. 253).

Come a dire, se gli obblighi di bonifica, ripristino ambientale e quant’altro occorrente a seguito della constatata contaminazione, ovvero gli obblighi di riparazione per equivalente gravano sul responsabile dell’inquinamento, è altrettanto vero che, in subordine, qualora il responsabile non venga individuato, ovvero risulti che non sia in grado di far fronte alle proprie obbligazioni risarcitorie, le obbligazioni risarcitorie per equivalente sono dall’ordinamento posti a carico del proprietario, ancorché “incolpevole dell’inquinamento”, attesa proprio la natura di onere reale degli interventi effettuati (art. 253).

Insomma, conclude il TAR Lazio, l’ordinamento:

per un verso attua il principio “chi inquina paga”, individuando nel responsabile dell’inquinamento il soggetto responsabile per le obbligazioni ripristinatorie e risarcitorie e, per altro verso, non prevede che – in assenza di individuazione del responsabile ovvero di impossibilità di questi a far fronte alle proprie obbligazioni – il costo degli interventi gravi sulla collettività (per il tramite di uno degli enti esponenziali di questa), ma pone tali costi a carico della proprietà.

D’altra parte, la ratio sottesa al principio comunitario “chi inquina paga”, è quella di escludere che i costi derivanti dal ripristino di siti colpiti da inquinamento venga sopportato dalla collettività.

Come si può notare, il discorso continua sui binari della “normalità” interpretativa.

Ancora – prosegue il giudice amministrativo – il proprietario del sito contaminato non è estraneo, ancorché incolpevole, alle vicende successive al constatato inquinamento, né immune dall’attribuzione “finale”, pur con le modalità e cautele previste, delle obbligazioni risarcitorie.
Ma proprio perché può essere il titolare finale delle obbligazioni risarcitorie, il proprietario è titolare di un interesse legittimo a che:

  • l’amministrazione eserciti ogni attività volta all’individuazione del responsabile,
  • pretenda da questi le attività di ripristino necessarie per legge in relazione alla contaminazione constatata, ovvero
  • ponga a suo carico le spese di quanto si è dovuto attuare di ufficio.

Allo stesso tempo, laddove l’amministrazione non avesse a ciò provveduto, ben può il proprietario impugnare il provvedimento eventualmente emanato ai sensi dell’art. 253, comma 3 (che sottolinea con forza che “il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati nei confronti del proprietario, solo a seguito di un provvedimento motivato dell’autorità competente […]”), deducendo i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere di cui tale atto risulterebbe affetto.

In altre parole, se il proprietario è in definitiva il soggetto al quale, pur senza sua responsabilità, vengono poste a carico le obbligazioni risarcitorie conseguenti all’inquinamento (e ciò proprio e solo perché proprietario), ben può lo stesso proprietario essere reso destinatario di un obbligo di attuare i necessari interventi, salva successiva rivalsa nei confronti del responsabile, che l’amministrazione ha l’obbligo di individuare.

Ebbene, alla fine di questo ineccepibile ragionamento giuridico, il Collegio ha ritenuto ragionevole arrivare a conclusioni diverse considerando che:

  • nel quadro di complesse operazioni, dove l’adozione di misure di prevenzione è propedeutica, o comunque connessa, alle opere di bonifica e ripristino ambientale, l’attribuzione complessiva degli interventi al proprietario può costituire la soluzione – appunto – più ragionevole ed efficiente;
  • in assenza di individuazione del responsabile, emerge la funzione sociale della proprietà, che giustifica anche la conformazione, imposizione di pesi o oneri, ed infine la stessa estinzione per espropriazione del diritto.

L’attribuzione al proprietario di interventi di bonifica dei siti contaminati – specifica il Giudice amministrativo – non comporta alcuna affermazione, nemmeno implicita, di una sua responsabilità per l’inquinamento. E ci mancherebbe altro.
Resta fermo il suo diritto di rivalsa nei confronti del responsabile. E ci mancherebbe altro.
Sussiste l’obbligo dell’amministrazione di individuare quest’ultimo, e ci mancherebbe.

Con la conseguenza, in particolare, che, laddove l’amministrazione abbia posto gli interventi a carico del proprietario non responsabile e non provveda all’accertamento di questi, essa potrebbe non essere (in astratto) immune da responsabilità nei confronti del proprietario da essa stessa gravato, in via provvisoria, di obbligazioni ripristinatorie. Ovvio…

E allora perché questa velata polemica?
Sta nel fatto che più che ragionevole, la scelta appaia comoda e poco logica, per una questione di consecutio temporum, mettiamola così…
Come si fa, infatti, alla fine di un excursus giuridico che non fa una piega, arrivare alla conclusione che “non può costituire motivo di illegittimità del provvedimento la non ancora intervenuta individuazione del responsabile dell’inquinamento, dovendo l’amministrazione comunque procedervi e ben potendo il proprietario richiedere che l’amministrazione vi provveda, utilizzando gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento avverso l’inerzia della P.A., ovvero avverso le conseguenze dannose di tale inerzia, escludendosi per tali ragioni che il mancato coinvolgimento del soggetto responsabile possa pregiudicare o comunque seriamente ostacolare il diritto di rivalsa per obblighi di bonifica (fermo restando quanto previsto dall’art. 253 Codice ambiente)?

Alla faccia della certezza del diritto, delle regole, dei procedimenti, delle responsabilità…
Intanto il proprietario, pur non colpevole, rimane proprietario e, quindi, immediatamente identificabile e, in quanto tale – e attraverso interpretazioni, come questa, del tutto prive di logica giuridica – obbligato a porre rimedio alla situazione di inquinamento cui è estraneo.
Il più classico, e comodo, degli scaricabarile, attraverso il quale l’Amministrazione di turno si sgrava della rivalsa – una brutta bestia – senza neanche prendersi la briga di ricercare (o almeno tentare di farlo), prima, e di farlo pagare, poi, il vero responsabile dell’inquinamento.
E si limita ad emettere, essa stessa, una sentenza “breve”: il proprietario non responsabile dell’inquinamento è colpevole d’innocenza…

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